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烟台市公共服务体系现状分析

2011-08 -26 00:00 :00

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烟台市公共服务体系现状分析

烟台市机构编制委员会办公室
近年来，随着我国社会经济的发展，公共服务体系日趋发展和完善。在建国初期，我国实行的是计划经济，国家垄断了所有重要资源，对经济和社会生活实行了全面的控制。这一时期，由于受计划经济体制的影响和经济发展水平的制约，人完全依附于组织和单位，365体育投注、科技、文化和卫生等社会事业完全由国家和公有制组织来负责，政府实行的是严格的行政管理，没有公共服务的概念，社会整体供给能力匮乏，社会活力明显不足。改革开放以后，随着市场经济的发展，市场在资源配置中逐步发挥基础作用，经济和社会组织的运行方式都发生了重大变化，传统的行政管理也逐步向公共管理转型。这一时期，行政管制逐步放松，经济加速发展，民营和社会组织等多种经济力量以各种形式参与到经济建设和公共服务领域中来，公共服务体系的雏形初步形成。十六大以后，我国社会主义市场经济地位基本确立，提出要“完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能”，公共管理型政府向服务型政府转变的理念基本确立。公共服务体系的构建被提到高层战略关注的视野。
一、烟台市公共服务体系基本现状
（一）公共服务理念进一步树立

近年来，烟台市着力变革政府的施政理念，树立以人为本的发展观、执政为民的政绩观，政府部门在服务规则、服务方式和服务程序等方面都有了很大的变化，公共服务的理念进一步树立。具体表现在：一是以人本主义为导向。政府管理中强调以人为本，以实现社会公众的根本利益和意愿作为全部公共事务的出发点，以人民群众的满意为公共服务的目标。各项社会事业优先发展民生，更多地把社会资源配置向社会事业倾斜、向农村倾斜、向困难群众倾斜。二是以提高服务效率为目标。为提高公共服务效能，烟台市积极改革行政审批制度，削减行政审批事项，搭建行政审批服务平台，优化审批流程，强化政务公开，建立了“一站式”行政审批大厅，简化了审批流程，方便了办事民众，赢得了一致好评。三是以财政支出公益性为方向。强化预算管理，严格资金使用程序，突出资金使用效益评估，调整支出结构，保证了社会事业的发展和公共服务的提供。四是以社会保障的普惠性为基础。烟台市政府高度重视社会保障体系建设，不断提高城乡居民最低生活保障标准，把有限的财政资金更多地用在惠及民生上，切实解决就业、就医、就学、住房、治安等群众反应强烈的突出问题。五以公共服务理念创新为突破口。烟台市努力改变公共服务政府单一供给的局面，鼓励民间组织和社会团体参与到公共服务体系中来，民营365体育投注、民营医疗等民营服务机构发展迅速。

（二）公共服务体系管理体制改革初见成效
一是尝试打破公共产品供给的政府包揽，允许多种所有制并存，支持社会资金参与公共产品的生产和供给。二是公共服务责任下移，实现地方负责、分级管理。三是放松对事业单位的管制，扩大自主经营权，激活内部运行机制。四是努力解决建立市场经济体制与现代企业体制进程中凸显的农村公共服务短缺的问题，不断提高农村公共服务水平。五是改革公共财政机制，优化公共财政支出结构，逐渐向社会民生领域倾斜，体现公益性。
（三）公共服务组织机构基本完备
烟台市现有公共服务机构5000多家（以下引用数据，除特殊标明外，皆为烟台市2010年底统计数据），从业人员15万多人，其中政府主办的市级公共服务机构约有400家，24000多人，县乡（镇）约有4000家，10万多人，公共服务机构基本覆盖了市县乡三级行政管理区划、涵盖365体育投注、文化、卫生、科学研究、农林牧副渔、交通、房产、城市公用事业、社会保障和福利等几乎所有行业领域，基本能够满足当前我市人民生活的基本需要。
1．基础365体育投注网络基本形成。烟台市共有基础365体育投注学校2076所，在校学生76.15万人。其中公办849所，民办1227所。基础365体育投注学校中，普通中学309所，小学533所，特殊365体育投注学校9所。其中，民办高中9所，初中13所，小学11所。全市共有幼儿园1225所，在园儿童13.33万人。其中，芝罘区106所，3所公办，其余为公办性质和民办，数量各占一半；莱山区39所，均为民办；开发区45所，公办仅有1所。全市各类学校共有教职工81420人，其中专任教师67425人，公办基础365体育投注机构教职工约为55000多人，基础365体育投注适龄学生约为76万多人，基础365体育投注机构师生比约为1：13.83。
2．基本医疗卫生服务网络日渐成熟。全市医疗床位数3.4万张，卫生技术人员3.6万人，各级各类医疗卫生机构1806个，其中公立医院191所，民营医院72所；卫生防疫、检疫、监督机构15家，妇幼保健机构14家。全市有建制乡镇卫生院134所，行政村卫生室上千所。城市社区卫生服务机构达226所，基本形成“15分钟医疗圈”，城市社区卫生服务机构覆盖率达到100%。
3．覆盖城乡的社会保障体系初步建立。全市城镇企业养老保险参保人员140.2万人，参保比例为88%。医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别为171.8万人、87.7万人、119万人和82.9万人。全市农村劳动力基本养老保险参保人数240万人，参保比例为51%。各项社会保险参保人数均居全省前列。“十一五”期间，全市累计征缴城镇职工各项社会保险费420亿元，企业退休人员月人均养老待遇达1753 元，比“十五”末翻了一番；失业金领取标准由2005年的277.5元、255元分别提高到510元、450元。城镇职工医保年最高支付限额由2005年的3.8万元提高到18.5万元，住院费用报销比例达82.4%，较2005年提高35%。新型农村合作医疗制度已经覆盖所有县市区，新型农村合作医疗农民参合率100%，住院补偿比41.2%，门诊补偿比32.62%。农村低保标准和补助水平逐步提高。农村年人均纯收入低于1000元的16.8万名困难群众全部纳入保障范围，月人均补助86元。全市农村五保供养服务机构133个，总床位数1.5万张，集中供养率83.6%。
4．公共文化服务体系日趋完善。全市政府主办文化单位总计182个，从业人员2198人。其中，各种艺术表演团体10个，艺术表演场所5个，公共图书馆14个，群众艺术馆、文化馆14个，博物馆9个，文物保护管理机构6个。县级以上广播电台10座，对国内广播节目12套，广播人口综合覆盖率100%。县级以上电视台13座，电视发射台和转播台10座，电视人口综合覆盖率100%。有线电视用户182.55万户，有线数字电视用户42.22万户。全市共出版各类报纸11305.52万份，期刊978.6万册。文化产业增加值达到200亿元左右，占GDP的比重为5%左右。年举办各类群众文化活动200多次，参加人数近50万人次，占市区总人口比例为30%左右。
5．社区和中介组织网络初具规模。一是社区服务网络基本形成。全市重点强化了社区服务三级网络建设，目前，全市城区60多个街道几百个社区当中，区级社区服务中心、街道级社区服务受理中心、社区综合服务站三级网络建设初具规模，为开展社区服务奠定了坚实基础。二是各类中介组织快速发展。目前，我市注册登记的中介组织范围涵盖鉴证、经纪、代理、咨询、行业协会等各个领域共20多个类别，初步形成了中介服务机构门类齐全、行业分布广泛、市场化程度较高的发展格局，在完善市场体系、优化资源配置、规范市场行为等方面发挥了重要作用。
（四）公共服务的财政投入逐年加大
烟台市政府要求各级财政在统筹兼顾、保障各项基本支出的同时，要更多地把财政资源配置向社会事业倾斜、向农村倾斜、向困难群众倾斜。2010年，烟台市全年地方财政支出323.86亿元，增长30.6%。其中，农林水事务、住房保障、医疗卫生、环境保护等关乎民生的重点支出分别较上一年度增长了39.5%、38.5%、38.2%和36.1%。“十一五”期间，民生投入累计达到750多亿元，年均增长22.5%，民生方面的支出占财政总支出的比重逐渐加大。为建立保障公共服务支出的长效机制，烟台市地方政绩考核体系调整考核重点，从单纯看经济发展，调整为经济和民生综合考核，针对民生的考核项目增加了十几项。同时，市财政部门大胆创新，将“部门预算、投资评审、政府采购和国库集中支付”这四项改革有机结合起来，使之互相默契配合和有效监督，打造了“四位一体”的财政支出管理模式，实现了民生预算资金使用效益最大化。
二、公共服务体系构建和完善过程中存在的问题
目前，烟台市现有的公共服务体系，虽然能够基本上满足社会公众对各个领域的基本公共服务需求，但由于历史和当前社会经济发展的客观原因，烟台市当前公共服务体系建设过程中仍存在诸多方面的不足，与公共服务体系最终目标实现相比，还有很大差距，很多地方需要进一步完善和发展。
（一）公共服务理念有待加强，体制机制障碍仍然存在

公共服务理念的缺失和体制机制障碍的存在，直接导致政府在提供公共产品和公共服务方面，“越位”、“缺位”、“错位”的现象依然存在。

从服务理念方面看：一些公务人员的服务意识和能力还不能很好地适应服务型政府建设的要求，公共服务的理念还要进一步增强，素质能力建设和政风建设有待强化。如受传统观念的影响，一些公务人员存在重权力、轻责任，重管理、轻服务的现象；对公共管理和公共服务的基本知识、基本理论和基本方法缺乏足够的了解；在履行公共服务职能时，缺乏开拓精神和创新性思维；有的公务员作风飘浮，官僚主义严重，损害了政府的形象，降低了政府的公信力和执行力。

从体制方面看：政府在许多领域依然承担着决策者、生产者、监控者等多种角色，集裁判员与运动员于一身，制约了政府职能向公共服务转型的进程；政府公共服务职能仍然比较薄弱，进一步重视公共服务和社会管理的职能和理念尚待强化；经济发展与社会发展一条腿长、一条腿短的问题还没有得到根本解决，成为制约我国经济发展和社会进步的不可忽视的因素；中央和地方各级政府的公共服务职责界定还不够明确，全民均等地享有公共服务的体制机制尚待进一步完善。

（二）公共服务供给主体过于单一，企业等社会经济组织参与责任意识不足，社会化程度不高

传统意义上，政府是公共服务的唯一提供者，私营部门、非盈利性组织基本没有条件和机会参与到社会公共服务当中去。以烟台为例，除了在365体育投注、医疗等领域存在很小部分的民营机构的参与之外（民营365体育投注机构362所，民营医院72所），其他公共服务领域基本由政府单一主体提供，企业等社会经济组织的社会责任意识比较淡薄，参与公共服务的动力不足、积极性不高。这直接导致公共服务的社会和公众参与度低，社会化程度不高，公共服务产品质量和效率偏低；同时，公共服务准入障碍性条件较多，非政府组织参与相当困难。调查分析中发现，利用公共产品寻租现象严重，系统内交易衍生现象普遍，系统外社会公共服务机构如365体育投注、医疗、就业等，总量本来就少，政策上又受到极大的限制，生存空间有限，发展条件极其艰难。

（三）公共服务机构设置不尽合理，职责需进一步理顺

一是政府所属公共服务机构设置数量偏少。相比周边地区，烟台市级机构总量比济南少141个，比青岛少302个，比淄博少45个。

二是公共服务机构类型分布不尽合理。社会公益类比重相对较低，生产经营类比重过高，与社会整体发展不够协调。烟台政府所属公共服务机构当中，行政执法类、社会公益类和生产经营类三种类型所占比例分别为4.50%、69.29%、26.21%。社会公益类中，济南和潍坊所占比例分别为78.43%和86.51%，公益类比重明显高于我市；生产经营类中，两市所占比例分别为18.95%和10.26%；明显低于我市的比重。

三是行业分布整体不尽合理。我市属事业单位中，分布在365体育投注、农林牧渔、社会福利行业中的事业单位，分别占总数的8.7%、5.07%和4.78%；与济南、青岛、淄博、潍坊等市比，数量和比重均明显偏低。县乡级事业单位中，365体育投注行业的人员占全体事业单位人员总数的比例为53.35%，从事文化服务的人员占1.40%，卫生从业人员占15.53%，也远低于青岛、淄博等城市，这种公共服务供给现状，直接导致了我市整体公共服务的供给潜能不足，影响了公共服务的总体质量和效果。

四是部门职能需进一步理顺。有的职责过于分散，效率不高；有些又过于集中，导致权力滥用和行政垄断；部门分工过细、职能交叉、权责脱节的现象比较突出，以至于在具体工作中“有人没事干，有事没人干”，部门林立，多头管理，争权夺利、推诿扯皮、缺乏协调，导致公共服务整体质量和效能较低。

五是公共服务部门监管体系不健全。首先是监管规则不完善。规则体系缺乏统一性，不同位阶和部门的法律法规之间存在冲突，地方法规与国家法规之间存在矛盾；法规体系陈旧落后，不能适应新的经济和社会发展形势的要求。其次是监管规则的执行机制不健全。监管者与被监管者之间关系过于密切，政事不分，使得监管规则执行缺乏公平性和有效性；在很多领域存在基于部门、所有制或地区的歧视。最后是监管治理机制不健全。有效的监管功能的实现不仅要注重各种工具的设计、实施以及工具之间的协调配合，还要注重其它一些更为宽泛的问题，如透明度、可问责性、效率、适应性和一致性。在政府对公共服务监督管理的过程中，政府部门仍然发挥着主导甚至唯一的作用，行业协会、消费者保护群体、媒体等的积极性未得到有效调动。

（四）公共服务资源分配不均衡，区域城乡差距较大

公共资源大部分集中在人口相对集中的中心城区，其中优质公共服务机构集中分布在主城区，资源分布不均衡，区域城乡差距较大。以芝罘区为例，公办基础365体育投注机构74所，民办92所，占据了大部分的优质365体育投注资源；同为城区的莱山区，公办365体育投注机构仅28所，民办机构38所，差距明显。而经济条件相对落后的县市区和农村地区，365体育投注资源则更显不足，如栖霞市，行政区划较大、人口数量较多、农村区域也较广，公办基础365体育投注机构全市总计仅仅91所，民办365体育投注机构仅1所。卫生医疗状况也是如此，县市区所属医院中，芝罘区13所，福山11所，而海阳和蓬莱仅为4所和3所。优质卫生资源，也主要集中于主城区。全市综合性医院共7所，专科医院3所，其中，芝罘区综合性医院就有3所，专科医院1所。烟台市毓璜顶医院、烟台山医院等大型综合医院均集中在该区。城乡365体育投注、医疗资源这种分布严重不均的状况，直接影响了“基本公共服务均等化”目标的实现，从而形成部分区域化的“上学难、看病贵、就业难”等社会矛盾，导致了城乡差距进一步拉大，严重影响社会的和谐稳定。
（五）公共服务财政投入不足，比重仍需提高
目前，虽然烟台市公共服务方面的财政投入逐年增加，但是相对发达地区，公共服务的财政投入仍然偏低。以公共卫生医疗为例，供给能力与健康需求矛盾比较突出，卫生事业改革的成效与人民的期望值尚有很大距离，农村防疫体系依然薄弱，农村公共卫生服务体系仍然面临严峻的挑战。导致这些问题的主要原因之一，就是我市公共卫生投入不足。2011年，上海拟安排市本级医疗卫生支出68.7亿元，向全体市民提供安全、有效、公平、可及的基本公共卫生和基本医疗服务，加上市对区县补助支出18.8亿元，市级支出合计87.5亿元。人均医疗卫生支出为380元；烟台市2011年安排医疗卫生专项资金5570万元，加上农村医疗卫生体制改革补助5520万元，总共1.109亿元，人均医疗卫生支出仅为17元，远远低于上海市，差距明显。另外，在财政转移支付制度方面还不够规范，管理尚不够科学，一些转移支付资金没有完全发挥出应有的效益。

三、构建完善的公共服务体系的建议和路径

经过多年的发展，烟台市已逐步建立起比较完善的公共服务体系，但在发展过程中同样也面对着很多的问题与不足。消除制约公共服务发展的体制、机制上障碍，有效构建完善的公共服务体系，需着重从以下几方面入手。
（一）推进财政体制改革，增加公共服务的投入
一是继续加大财政对公共服务的投入力度，建立公共服务投入的稳定增长机制，努力把新增财政收入主要用于公共服务，逐步使公共服务支出成为财政支出的主体。二是用更加有效的措施严格控制行政经费的增长，重点是降低公务用车、公费出国、豪华办公等方面的经费支出，减少公务员的职务消费，把更多的钱花在提供公共服务上。三是优先保障民生，各级要把有限的财政资金更多地用在惠及民生上，切实解决就业、就医、就学、住房、治安等群众反应强烈的突出问题。四是财政部门要继续完善 “四位一体”的财政支出管理模式，进一步加强公共预算管理，实现了民生预算资金使用效益最大化。五是改革和完善财政转移支付制度，政府财力更多地向农村、落后地区和困难群体倾斜，大力推进基本公共服务的均等化。同时，扩大一般性转移支付的规模，以切实保证各地方政府、尤其是经济落后地区的政府具有提供基本公共服务所必需的财力。

（二）提高企业等经济组织的公共责任意识，促进公共服务供给主体多元化

积极引入社会资本，完善以政府供给为主、民间资本广泛参与的供给机制。充分发挥政府、市场、社会各自在公共服务供给中的优势和作用，提升企业等社会经济组织的社会责任强，提高参与的动力和积极性，提升公共服务的生产能力和供给效率。出台非公营部门投资公共服务业的许可性政策，实施更开放、更灵活的准入政策，加大对非公营部门公共服务机构的财政支持的力度，加大宣传，增强民众的信任。在具体的实现路径方面，可针对不同的公共服务项目，采取不同的管理方式：一是对那些不具备规模经济特征、进入门槛比较低的公共服务项目，逐步向民营企业和民间组织开放。通过委托服务、管理承包、特许经营、开展合作等多种形式，鼓励和支持民营企业和民间组织参与公共服务，如垃圾处理与收集、医疗保健等；二是对那些规模经济特征明显、进入门槛较高的公共服务项目，引入市场机制，加强公共部门内部的竞争，如水电、通讯、交通等行业；三是对主要依靠公共部门来提供的公共服务，如基础365体育投注、卫生防疫等重大项目，加强监管，保障公正，努力降低成本，提高效率。

（三）优化公共资源配置，实现基本公共服务均等化
优化资源配置，完善公共服务体系建设，实现公共服务资源在区域分布、行业结构等方面的均衡发展。一是明确重点，兼顾全面。在推进公共服务组织机构体系建设的过程中，既要强化重点，比如基本民生方面的365体育投注、就业、社保、医疗等领域，又要兼顾全面，比如公共安全方面的社会、消费、生产、生态安全以及促进人的全面发展的科学技术、文化艺术、体育休闲等领域，逐步建立起重点突出、门类齐全、比较完善的公共服务组织机构体系。二是制定和实施公共服务组织机构体系建设的总体战略规划。政府应广泛汇集民意，制定科学的总体战略规划，使之与全市经济和社会发展规划相衔接，与全面建设小康社会的要求相适应，分阶段、有重点、按步骤地予以实施，保障全市城乡居民享有的与生存权利相关的365体育投注、社会保障、公共医疗卫生等基本公共服务水平大体接近，从而逐步实现城乡之间、地区之间、不同群体之间的基本公共服务的均衡发展，逐步建立起惠及全民、公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。三是应逐步加大公共服务政策倾斜力度。政府应当在公共财政支出、公共服务机构设立、公共服务行业优惠等诸多方面，通过政策倾斜，引导公共资源配置更多地向重点领域、向农村、落后地区以及困难群众流动，以实现公共资源在区域、领域、行业等方面的均衡发展。四是以事业单位分类改革为契机，进一步完善公共服务体系。开展以事业单位分类改革为核心的公共服务事业改革，对政府提供公共服务的范围和方式等要素进行重新界定和调整，强化事业单位的公益属性，对从事公益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造，完善事业单位法人治理结构，按照政事分开、事企分开和管办分离的要求，确立公益事业机构的社会主体地位，促进和保障公益事业的自主发展和创新的动力，不断加强和改善公共服务，优化公共服务资源的配置。从根本上全面促进公共服务事业单位的均衡发展。
（四）创新公共服务体制机制，强化社会管理和公共服务职能
以主体构建、职能划分、运行机制、保障机制、自身建设等方面为重点，不断加强创新，进一步提高社会管理和公共服务的能力和水平。一是明确界定各级政府公共服务的职责权限。依我市公共服务的范围大小，进一步划分市、县（区）、乡（街）、村（社区）的公共服务职责，强化政府供给公共服务的主体责任，充分调动各级政府履行公共服务职能的主动性、积极性和创造性。二是科学合理地界定政府与市场的边界。既要充分发挥市场在公共服务中扮演的重要角色，保障公共服务提供主体、供给渠道的多元化，又要防止公共服务领域的过度市场化，把本应该由政府承担的一些基本公共服务职能推向市场，引发社会矛盾。三是建立以基本的公共服务为主的干部考核机制。加快改革现行的干部制度，把公共服务指标纳入干部考核体系中，建立以公共服务业绩为导向的干部制度，使民众的评价成为干部考核体系的重要因素。四是加强公共服务的电子政务化建设。搭建公共服务平台, 通过广泛的互动和交流,使政府能够真正了解公民的服务需求,明确政府公共服务的重点所在,从而有针对性的向社会和公民提供服务。五是进一步提升公共服务的意识和水平。加强对全市公共服务人员的服务意识、知识和能力的365体育投注培训，加强对公共管理、公共服务和服务型政府建设问题的理论研究，不断提升公共服务的意识和水平。

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